城市公共物品供给现状及其对策

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   一、理论界定 

  公共物品这一概念首先由瑞典经济学家林达尔于1919年在其博士论文《公平税收》一文中正式提出的。而再次正式使用此概念的是美国经济学家萨缪尔森,他认为公共物品具有两个特征:非排他性和消费上的非竞争性。布坎南在《民主进程中的公共财政》一书中也强调了公共物品的显著特征就在于它的不可分性和排他性。斯蒂格利茨在《经济学》中也指出公共物品是这样一种物品,在增加一个人对它分享时,并不导致成本的增长(它们的消费是非竞争性的),而排除任何个人对它的分享都要花费巨大成本(它们是非排他性的)。除此之外,他还指出,有些公共物品在消费时会产生拥挤性,如道路、公园在消费者达到一定人数时就具有拥挤性。

  (一)城市公共物品定义

  关于城市公共物品的定义,几乎每个学者都有不同的表述,但是就其本质来看,他们的观点又都具有一致性,只是在侧重点方面存在某些差异。比如,邢福俊认为,所谓城市公共物品,是指以实现城市的可持续发展为目标,以保证城市居民的健康和人身安全为前提,为城市化社会进步和发展所提供的城市内部的公共产品和公共服务。

  我们可以根据各位学者对城市公共物品的定义,把本文的城市公共物品界定为:是指以实现城市的可持续发展为目标。以保证城市居民的健康和人身安全为前提,为城市化社会进步和发展所提供的公共产品和公共服务。它包括地方教育、公安、消防、公路、桥梁、航空设施、公共交通、供水、废水处理、内河航道、港口、水源、固体废弃物与有害废弃物的处置设施、公共建筑与庭院、通讯系统等等。可以说,城市公共物品是一个城市得以发展的前提和基础,是城市经济的重要组成部分。

  (二)城市公共物品城市特征

  通常来说,公共物品具有以下特征:

  一般特征即非竞争性、非排他性和不可分割性。城市公共物品的非排他性,指对于一种纯粹公共物品来说,任何一个人为了消费而实际可以支配的公共物品的数量就是该公共物品的总量。特殊性即空间性。城市公共物品的空间性是指这种公共物品尽管对于新来的居民无需耗费更多的成本便可以获得其收益,然而这种收益却局限在一个社区中,从这个意义上可以说,在这个地区内的居民可以受益,而不在这个地域内的居民则不受益。 

  二、城市公共物品供给现状 

  (一)主体选择单一

  一般来说在市场经济中,市场能够对资源配置起基础性和一般性作用,但市场调节对治安设施、环境与卫生设施、防洪防灾设施、文化设施等公共物品却往往鞭长莫及,由于公共物品的外部性,通过市场机制无法满足社会对公共物品的需求,其结果直接表现为市场失灵,通过政府供应公共物品以弥补市场失灵。因此,提供城市公共基础设施,便成为城市政府配置资源职能的主要内容。

  (二)城市公共物品供给中存在的不足

  一般来说,要先提供基础设施产品,然后才能提供别的公共物品。具体来说,建立在这一基础上的是安全需要(警察和消防)、社会需要(公园、公墓)、个人需要(图书馆、活动中心、游泳池)、成就需要(高尔夫球场)以及自我实现需要(博物馆、歌剧院)。如下图所示:

  但目前有些城市政府一味追求公共物品提供的第三层次(如公园、草坪的供给)及以上层次,而忽视了作为第一层次的街道、供水、排水与燃气等基本服务,从而阻碍了该城市的不断发展壮大,在一定程度E成为城市经济发展的瓶颈,束缚了城市经济的腾飞。

  只有在第一层次的公共物品的提供得到充分满足的基础上。才应该有步骤、有计划地进行以上层次的公共物品的供给。

  (三)城市公共物品供给的资金来源不足。

  从城市公共物品供给的资金来源上看,目前主要依靠的是城市地方税收。但是由于城市的事权、财权无法充分挂钩,使得资金来源相对短缺。此外,城市政府对于城镇土地使用权的转让,往往采取实物地租的形式,以完成对于小区的排水等公共物品的供给,而这却妨碍了住房货币化进程,造成城市政府土地级差地租收益的流失。 

  三、城市公共物品供给的改进与政策探讨 

  (一)转变政府角色,公共物品生产主体多元化。

  政府在公共物品供给上最主要的职责应是掌舵(决策、控制和监督)。而不是划桨(具体生产),而且,公共物品的生产形式应根据公共物品性质的不同而多样化。正如E·s萨瓦斯所深刻指出的:“‘政府这个词的词根来自希腊文,意思是操舵在计划经济体制下,我国各地方城市政府不仅包揽了所有城市公共物品的生产,且几乎全部的私人产品的生产也被其涵盖。改革开放后,城市政府已经从很多私人产品领域推出,把基本职责定位在城市公共物品的供给上。

  根据公共物品的性质,可采用以公营生产和民营生产两种基本形式为主,其它如政府直接经营、政府与私人企业签订生产合同(自来水供应、垃圾清理、城市交通)、授予经营权、政府参股、经济资助(财政补贴、优惠贷款、减免税收、直接投资)、BOT方式(即建设经营转让)、BOO(建设拥有经营)等多种形式为辅的方式,尤其是应允许和鼓励私营企业生产和经营公共物品。这可以增强竞争意识,有利于经济和社会效率的提高;有利于解决地方基础性项目的资金短缺,消除地方社会经济发展的瓶颈障碍;还有利于地方科教事业的繁荣。

  (二)加强税收,不断开辟新的税源,以满足城市公共物品的供给。

  城市政府所提供的公共物品,是行使其社会管理者的职能,因此其主要的资金来源应当是城市政府的税收。因此,要不断开辟新的税种,以保证财源的充足。必要时可以通过给予政府相应的税收立法权,使得地方政府可以因地制宜、根据当地居民的偏好合理确定税收的品种和税率,从而能够保证城市公共物品的有效供给。

  (三)将市场机制引入城市公共物品的供给领域

  我国公共物品和服务的低效主要是政府的垄断性与企业的公有性共同作用的结果。行政机构和公共部门在生产中一直以纯行政方式运作,电力局、自来水公司、邮电局、铁路局等上下对口设置,享受垄断权,这种垄断特征既加剧了低效率,又促进了寻租等腐败现象的发生。戴维·奥斯本曾详细分析过把竞争机制注入提供(公共)服务中的种种好处:竞争最明显的好处是提高效率,即投入少产出多,竞争迫使公营的(或私营的)垄断组织对顾客的需要做出反应,竞争奖励革新,而垄断扼杀革新。对消费者来说,维护自己作为消费者利益的关键实际上不是所有制,而是竞争。同时,对配置到公共物品领域的政府财政资金的效益进行市场化的投入——产出考核,提高公共资源的使用效益,使政府直接提供的这部分公共物品价廉物美

  

  

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