我国公务用车改革的政策工具分析

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    一、引言

   我国市场经济体制逐步完善,然而政府部门公务用车制度却仍然沿袭着建国初期计划经济体制下的相关政策。近十多年来,政府部门公务用车的诸多问题越来越多地被社会所关注和诟病。为贯彻节约行政廉洁行政的理念,我国相关部门近二十年来出台了大量用于规范公车购置、使用和维修的制度改革规定,用以解决我国公务用车现存的公车私用”“成本高昂”“效率低下等严重问题。在这样的现实背景下,政府必须对当前的利益格局进行调整,而如何、设计、优选并运用切实可行的政策工具将对我国的公车治理问题起到至关重要的作用。因此,分析我国现有的公车改革政策工具、权衡不同政策工具的优势和缺陷、厘清当前政策工具存在的问题,在全国车改第三次高潮的初期,就显得格外有价值和意义。

   二、我国公车改革政策工具

   众多学者对我国的公车改革政策工具进行了分类,但是大体上还是根据其货币化的程度不同,分为三种模式:规范化模式、半货币化模式和货币化模式。

   (一)规范化模式

   又称为强化管理模式。这种模式在不改变现行公车制度的基础上,在加强公车管理上做文章,改革的主要目标是实现公务用车管理的规范化,控制公车浪费,改善机关形象。从全国各地区运用这种模式的公车改革实践来看,强化管理的政策模式主要从以下几个方面对各机关现存的公车进行监管:制定统一油料添加和车辆维修制度、为公车发放特殊牌照进行监管、节假日和非公车使用时间对相关公车进行车位和入库的监管等。

   (二)半货币化模式

   又称为公车租用模式或内部有偿服务模式。这种模式主要是对公务用车进行集中管理,模拟市场实行有偿服务,改革的主要目标是充分利用现有资源,通过市场运作来解决公务用车管理中存在的问题,节约财政开支。这一种改革模式主要有以下相关政策措施:取消所有领导干部配备的公务用车,全市各单位现有车辆全部移交新组建的相关机关或者招标的出租车公司管理;发放交通补贴;政府鼓励公务员自购小车;多余车辆拍卖等。

   (三)货币化模式

   又称为岗位补贴模式。这种模式主要是取消或保留少量公车,发给公务员一定的交通补贴,改革的主要目标是实现公务交通消费的货币化和公务用车的市场化,节约财政开支。这种模式是当今世界许多发达国家通行的模式,也是目前我国各地区和单位采用最多的一种模式。

   三、公车改革政策工具对比分析

   公车制度改革在本质上属于一种制度变迁的过程,新制度经济学的理论为我们对工具有效性的分析提供了基本框架。其中的产权理论、成本收益分析以及制度变迁的可行性因素都可以作为评价公车改革工具有效性的重要工具。

   (一)产权效率分析

   在我国传统的公车治理模式中一直存在宏观的产权失灵。新制度经济学特别强调国家作为产权的决定者为降低社会交易成本带来的利益。但是,统治者在产权的界定中总是一方面追求降低社会交易成本,是社会利益最大化;另一方面也在界定不良产权,以获得政府利益最大化,这种矛盾角色也造就了诺斯悖论。因此,我国车改的关键问题应该建构为如何引导开展有效的制度变迁界定有效的产权形式,而不是如何在原本已经不再科学的制度上完善和修改。

   1. 规范化政策工具:并不改变当前公车的产权结构和利益格局;

   2. 半货币化政策工具:本质上并不改变公车公有的产权结构,但是通过公车外包或者集中化管理的形式,是分散的产权得以集中,是产权制度更加有效;

   3. 货币化政策工具:从根本上改变公车产权,是最无效率的公有产权转变为最有效率的私人产权;

   从产权制度的有效性来看,当前实施的货币化政策工具无疑是最为有效的一种工具;而半货币化政策工具虽然没有在实质上改变公车产权,却通过集中化形式增强了公车产权的有效性;规范化政策工具完全没有涉及产权的改变,仍然只是在原本无效的公有制产权下做文章。

   (二)成本收益分析

   制度变迁的本质是目标模式对起点模式的替代,因此无论是强制性变迁或者诱致性变迁都必须遵循成本收益比较的原则,公车制度的改革也不例外。所以,对比三类不同的制度变迁政策工具的成本收益是一种有效的评价方式。

   经济收益:从我国各地公车改革的结果来看,运用半货币化和货币化政策工具的地区行政成本的都有较大比例的降低,如:浙江杭州、云南昆明等地;而由于规范化政策工具主要是通过强化管制的方式,所以很难从短期内反映出其经济及收益。

   政治收益:政治收益主要是指政策施行之后公民对政府形象和政府公信力的改善状况。从货币化和半货币化的进程来看,我国各地主要的反对意见在于补贴标准指定的标准不合理,其中辽宁长阳市市长公车货币化补贴额达到8万一年的事件引起了社会极大矛盾。社会普遍质疑政府在货币补贴时的变相加薪嫌疑,所以这两种车改模式的政治收益较低;而规范化模式车改通过强化管理的方式很容易使社会认可政府廉政形象,增强了政府的公信力,其政治收益较高。

  社会收益:主要指政策实施后社会效率的改善情况。其中,货币化车改模式虽然是市场机制为公务员提供公务用车是具有社会效率的,但是由于补贴是以货币形式发放的,导致部分公务员以少办公务或者不办公务的形式来节约补贴,在一定程度上损害了社会的整体收益;半货币化政策工具由于将公车集中租赁管理,但是群攻国大部分地区反映的租车手续繁杂等现象极大的损害了社会收益;规范化政策工具的使用能够在一定程度上能够带来较高的社会收益,因为许多地区确实由于采用了规范化工具而导致行政系统的规范化和效率化。

   从成本收益分析的角度来看,货币化和半货币化政策工具的经济收益是高于规范化管理的;而规范化管理在短期内的社会收益和政治收益却高于前两种政策工具,但是由于规范化车改难以触及深层次的产权制度和利益格局,这种模式实际上是难以在长期的公车制度中占据一席之地的。

   (三)制度变迁阻力分析

   制度变迁成功很大程度上决定于制度的可行性。从全国的情况出发,虽然近年来各地多采用货币化的政策工具并取得了一定成绩,但是这种激进式的政策变迁往往会过分促动政府部门的既得利益,如果难以通过货币补贴弥补其损失的话这种车改模式是相当难以推行的;而半货币化车改模式虽然也对利益格局有一定改变,但是对利益集团经济和心理上的冲击较小,制度变迁阻力相对较小;规范化模式由于完全没有改变既定利益格局,只是加强了监管,所以是最容易被利益集团接受的。

   四、总结

   综上所述,我们可以得出以下结论:(1)规范化政策工具虽然在短期内能够提升政府形象和公信力,但是其执行的结果在各地看来差异较大,由于没有对公车产权做出根本变革,这种政策工具并不适合我国长期的公车改革模式,只能说是对传统公车制度的一种完善和补缺,所以该政策工具并不是今后车改的工具最优选择;(2)货币化政策工具是最有效率的市场参与公车服务的提供,从长期来看应该是一种比较理想的政策工具。当前阶段体现的社会收益和政治收益较低的现象,极有可能是政策变迁过程中,与传统公车制度环境的冲击导致的;但是由于该工具太过激进,既得利益群体利益受损巨大,所以短期内成功实施阻力较大;(3)半货币化政策工具可以说是两者之间的一种折衷和过度,结合当前实际政策环境,是最有可能被实施并且取得较好的政策效果的一种工具。所以面对当前车改,摒弃传统的规范化政策工具,选择半货币化政策工具从而为最终实现治理工具向货币化方向的转移才是一种可行的途径。

  

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