基于马克思主义学说的中国社会养老保障筹资模式的探讨

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一、西方发达国家社会养老保障筹资的困境及其原因

1601年,英国女王伊丽莎白一世制定了《济贫法》。该法规定国家资助老人、盲人等丧失了劳动能力的人并由贫民救济院予以收养,从较为富裕的地区征税补贴贫困地区等等。17世纪中叶,法国政府制定了《年金法典》,规定对不能继续从事海上作业的老年海员,发给养老金。18世纪中叶,美国联邦政府开始为军人建立健全退休金制度。到19世纪末,养老保险终于从松散的自发互助走向有组织的自觉互助,最后演变为国家的法律法规。德国是最早通过立法建立社会保障制度的西欧国家。

1883年,德国颁布了《疾病保险法》。1884年,德国又颁布《工伤事故保险法》。1889年,德国实施《养老保险法》,规定对75岁以上的工人及公务员提供养老金,费用由国家、雇主和雇工共同承担。①1925年英国颁布的《寡妇、孤儿及老年人交费养老金法》,在英国养老金制度发展史上具有重要的地位,它改变了英国养老金制度的免费性,第一次在英国建立了交费养老金制度。不可否认,西方发达国家社会保障的普遍盛行是在第二次世界大战之后。当时苏联、东欧社会主义国家所实行的计划经济及其公民所享有的权益为西方国家的民众提供了一种参照。冷战期间,两大阵营为了在国内获取意识形态和统治的合法性而展开了大规模的福利竞争。②但是,欧美的一些“福利国家”,在经过20世纪5060年代的经济繁荣后,出现了所谓因“福利过度”而引发的社会经济危机。在此情况下,在过去的20年里,这些国家相继采取了一系列措施对社会保障制度进行“改革”。其“改革”的方向几乎表现出同样的两个重要特点或倾向:减少福利成本,削减福利标准。

这是在苏联解体和世界社会主义处于低潮后,西方发达国家资产阶级开始收获的“和平红利”。社会保障制度在反映西方发达国家统治阶级意识形态的学术研究中,被视为政府财政赤字增加和经济增长缓慢的罪魁祸首。但是,社会保障制度不应当背这样的黑锅,相反地,社会保障制度的弱化才是西方发达国家经济增长缓慢等问题的一个原因。事实上,在资本主义社会里,“工业的生命按照中常活跃、繁荣、生产过剩、危机、停滞这几个时期的顺序而不断地转换。由于工业循环的这种周期变换,机器生产使工人在就业上并从而在生活状况上遭遇的没有保障和不稳定性,成为正常的现象。除了繁荣时期以外,资本家之间总是进行十分激烈的斗争,以争夺各自在市场上的份额。这个份额同产品的便宜程度成正比。

除了由此造成的资本家竞相采用代替劳动力的改良机器和新的生产方法以外,每次都出现这样的时刻:为了追求商品便宜,强制地把工资压低到劳动力价值以下。”③马克思在谈到工人要求正常长度的工作日时写道,“如果在劳动量适当的情况下一个中常工人平均能活30年,那你每天支付给我的劳动力的价值就应当是它的总价值的365301×或109501。但是如果你要在10年内就消费尽我的劳动力,可是每天支付给我的仍然是我的劳动力总价值的109501,而不是36501,那就只支付了我的劳动力日价值的31,因而每天就偷走了我的商品价值的32。你使用三天的劳动力,只付给我一天劳动力的代价。这是违反我们的契约和商品交换规律的。……我这样要求,并不是向你求情,因为在金钱问题上没有温情可言。”④显然,工人阶级的养老是工人阶级的生活的一个组成部分,养老费用也是工人阶级劳动力价值的一个组成部分,即便是从劳动力商品的买卖角度来看,资产阶级也必须支付这个价值部分。但是,资产阶级追逐利润的动机和资本家之间十分激烈的竞争,总是刺激他们把劳动者的报酬(包括工资、社会保障、福利等)压低到劳动力的价值之下。而这样做的后果就是产业升级缺乏足够的刺激,经济增长缓慢。马克思曾经指出,“现在英国发明的机器只能在北美使用,正像16世纪和17世纪德国发明的机器只能在荷兰使用,18世纪法国的某些发明只能在英国使用一样。在一些较老的发达国家,机器本身在某些产业部门的使用,会造成其他部门的劳动过剩……,以致其他部门的工资降到劳动力价值以下,从而阻碍机器的应用,并且使机器的应用在资本看来是多余的,甚至往往是不可能的”⑤。

正是因为二战之后,西方发达国家工人工资和福利待遇的提高,才刺激了西方发达国家生产力水平的不断提高。然而苏联解体后,“20世纪90年代以来,美国出现工资收入下降而整体消费却攀升的矛盾现象。20065月,美刊《每月评论》指出,出现这种现象的原因是美国家庭越来越靠举债消费,已形成巨大的家庭债务泡沫。……毫无疑问,美国对以工资为收入基础的阶层的压榨正越来越严重,实际工资水平除了在90年代末有一点点增长外,在整个90年代都呈停滞状态。”①而美国以工资为收入基础的阶层的次贷问题正是此次世界性经济危机的导火索。对于财政赤字和预算平衡问题,马克思曾经指出,“若不改变税收制度,即若不把很大一部分税负加到资产阶级上层分子肩上,又怎能恢复这种平衡呢?国家负债倒是直接符合于资产阶级中通过议会来统治和立法的那个集团的利益。国家财政赤字,正是他们投机的对象和他们致富的主要泉源。每一年度结束都有新的财政赤字。每过4年或5年就有新的公债。而每一次新的公债都使金融贵族获得新的良好机会去盘剥经常被人为地保持在濒于破产状态的国家,因为国家不得不按最不利的条件向银行家借款。此外,每一次新的公债都使他们获得新的机会,通过交易所活动来掠夺一般投资于公债券的大众,而这种交易所活动的诀窍,是政府和议会多数派议员所通晓的。”②显然,即便没有社会保障支出,西方发达国家同样会存在巨额的财政赤字,因此,把社会保障支出作为财政赤字的原因,或者因为财政赤字而削减社会保障支出都是没有道理的。西方发达国家养老等社会保障的筹资困境只不过是因为资本试图“把这项费用的大部分从自己的肩上转嫁到工人阶级和中等阶级下层的肩上”③。

而历史上,社会保障也曾成为对资本的补助即剥夺中间平民阶层的一种手段:“18世纪末和19世纪的最初几十年间,英国的租地农场主和地主把工资强行降低到绝对的最低限度,他们以工资形式付给农业短工的钱比最低限度还要低,而以教区救济金的形式付给不足的部分。”④“而地方上交纳济贫税的人,由于教区的勒索,也濒于需要救济的赤贫的边缘了。”⑤

二、马克思主义关于社会保障的学说和思想

1.关于建立社会保障制度的必要性

马克思认为,相对过剩人口的存在是资本主义生产方式赖以存在和发展的前提。因为它为资本提供了一个贮存着可供支配的劳动力的取之不竭的蓄水池。但相对过剩人口的最底层陷于需要救济的赤贫境地。“撇开流浪者、罪犯和妓女,一句话,撇开真正的流氓无产阶级不说,这个社会阶层由三类人组成。第一类是有劳动能力的人。只要粗略地浏览一下英格兰需要救济的贫民的统计数字,就会发现,他们的人数每当危机发生时就增大,每当营业复苏时就减少。第二类是孤儿和需要救济的贫民的子女。他们是产业后备军的候补者,在高度繁荣时期,如在1860年,他们迅速地大量地被卷入现役劳动军的队伍。第三类是衰败的、流落街头的、没有劳动能力的人。属于这一类的,主要是因分工而失去灵活性以致被淘汰的人,还有超过工人正常年龄的人,最后还有随着带有危险性的机器、采矿业、化学工厂等等的发展而人数日益增多的工业牺牲者,如残疾人、病人、寡妇等等。需要救济的赤贫形成现役劳动军的残疾院和产业后备军的死荷重。它的生产包含在相对过剩人口的生产中,它的必然性包含在相对过剩人口的必然性中,它和相对过剩人口一起,形成财富的资本主义生产和发展的一个存在条件。”①

2.关于资本主义社会的社会保障

马克思认为,在资本主义社会保障制度上,资产阶级“装出一副大慈大悲的样子,——但也只是在他们自己的利益需要这样做的时候才如此”②。因为从资本主义社会保障支出看,它是工人阶级劳动力价格的一部分,只不过采取同劳动无关的政府恩惠的形式,从而造成国家福利的假象。社会保障基金包括三个来源:一是工人缴纳的保险税。这种保险税是工人工资的直接扣除,是资产阶级国家强迫工人进行的储蓄,和对其他工人的保险分担。二是雇主的保险税。这部分保险税实际上也是劳动力价值的扣除,只是形式上它没有直接经过工人的手就到了国家手里,由国家根据社会劳动力再生产的共同需要来统一使用而已。三是政府补助。这来源于政府的财政收入,财政收入主要来自税收,而大资本家善于避税,因而相当一部分补助是由资产阶级与无产阶级之间的中产阶级所承担的,这也引起了中产阶级对于福利制度的敌视。

3.关于社会主义社会的社会保障

在描绘未来社会的宏伟蓝图时,马克思在《哥达纲领批判》一书中指出社会主义社会必须建立保障制度。不仅提出了要对生产资料建立保险制度,而且论述了对劳动者也要建立保障制度。在《哥达纲领批判》中,马克思在阐述社会产品分配时指出,在分配之前应作三项扣除:“第一,用来补偿消耗掉的生产资料的部分。第二,用来扩大生产的追加部分。第三,用来应付不幸事故、自然灾害等的后备基金或保险基金。”③剩余的社会总产品是作为消费资料的,但在进行个人消费品分配之前还必须扣除:“第一,同生产没有直接关系的一般管理费用。”“第二,用来满足共同需要的部分,如学校、保健设施等。”“第三,为丧失劳动能力的人等等设立的基金,总之,就是现在属于所谓官办济贫事业的部分。”④马克思曾指出:“如果我们把那些有劳动能力的人必须总是为社会中还不能劳动或已经不能劳动的成员而进行的劳动的量,包括到1.必要劳动和2.剩余劳动中去,也就是说,如果我们把工资和剩余价值,必要劳动与剩余劳动的独特的资本主义性质去掉,——那么,剩下的就不再是这几种形式,而只是它们的为一切社会生产方式所共有的基础”。⑤综上所述,为实现国民收入的合理分配,国家应该通过社会保障制度在分配机制上的特有功能,缓解社会分配的不公正状态,从社会道德和人类文明所要求的公正目标出发,为一部分特殊的社会成员提供基本物质生活需要,以求得国民收入分配的公平性。社会保障制度在积累与消费及社会再生产的过程中具有“缓冲器”和“调节器”的作用。⑥

三、中国养老社会保障筹资的难题和面临的困境

1.中国养老保险筹资所面临的难题

1)基本养老保险的“空账”规模巨大。从1997年起实行的企业职工基本养老保险制度明确职工个人和单位共同缴纳养老保险费,按照不同的缴费比例分别计入统筹基金与个人账户基金,其中个人账户缴费比例原为11%(职工个人缴纳8%,单位缴费中划转3%)。个人账户缴费的累积额用于退休后的账户养老金支付。在我国新旧养老制度转换过程中,关于个人账户的积累额存在一个巨大的空白。严重的空账问题不仅使我国的基本养老保险制度还停留在现收现付模式之中,而且放大了未来养老金支付危机。目前,除进行做实个人账户改革试点的地区,全国其他地区的个人账户均为记账式运行,账户里并没有资金。截至2004年,我国社会养老保险个人账户的空账达到7400亿元,而且每年以1000多亿元的规模在扩大。①“到2005年底,全国空账规模累计达到8000多亿元,到2006年底,已达9000多亿元。”②

2)基本养老保险基金的收支矛盾突出。中国养老保险基金一般存入银行或买卖国债以及其他具有良好流动性的金融工具,但为了资金的安全,根据国家有关规定,银行存款和国债的投资的比例不得低于50%,且银行存款比例不得低于10%。这些限制使中国养老基金的投资收益率还不到3%。考虑到通货膨胀的影响,中国养老基金的收益率甚至为负值。养老保险基金不能投入收益率高的金融市场以及对养老基金的监管不力,严重影响了基金运行的效率。

2.中国养老社会保障筹资困境的成因

在计划经济时期,我国在城镇实行就业—工资—福利三位一体的公有制企业保障模式,而在农村则以土地的集体所有制为基础实行家庭保障为主和五保户供养制度。这种保障制度由于建立在劳动力和生产资料紧密结合的基础上,由于消除了人们在就业上从而在生活上的不稳定状态,而对社会主义经济建设和社会稳定起到了积极的作用。改革开放后,随着多种经济成分共存局面的出现,随着劳动力和生产资料的结合日益松散,社会保障问题日益突出。其中最主要的问题是以上所述的社会保障基金入不敷出,养老保险个人账户空账运行。据不同部门的测算,我国社会养老保险的资金缺口约为26.7万亿元之间。做实个人账户必然使隐性债务显性化。③造成这个问题的原因,首先是计划经济向市场经济转化的过程中,没有补足此前计划经济时代的欠账。在计划经济时代,由于国家是在一穷二白的基础上搞建设,积累压力大,公有制企业的资产大量上交或调拨用于其他建设项目,企业留存不足,既没有足额补偿劳动力价值,也没有留下充足的经费用于企业改制时补足社会保障费用。而国有企业改制时大量存在贱买国有资产的现象,以至于前总理朱镕基在改革开放20年后的1999年九届全国人大二次会议上的《政府工作报告》中不得不呼吁,“不能把出售作为国有小企业改革的主要形式,需要出售的要按照国家规范的办法进行,坚决制止名卖实送、半卖半送和逃废银行债务及国家税款、规避安置职工的错误做法。”④原本可以用于补偿过去社会保障经费缺口的国有资产大量流失了,从而加剧了这个问题。其次,经济发展在一段时期内不符合科学发展观的要求,通货膨胀上涨过快,货币贬值严重,社会保障基金保值增值的压力过大。再次,私营企业大量游离于社会保障制度之外,依靠廉价劳动力即劳动者的报酬低于劳动力的价值来获取经营利润,肆意挥霍人口红利。

随着新一代中国领导人强调科学发展观,更加关注民生,中国的社会保障事业获得了新的发展契机,覆盖面更加广泛,新型农村社会养老保险试点要在2020年之前基本实现对农村适龄居民的全覆盖。⑤随之而来的社会保障基金的缺口也必将扩大。如何弥补这个缺口,许多人强调要参照西方发达国家的做法增收社会保险税,这固然是一个办法,但它更适用于年青一代的劳动者,而不适用于解决计划经济时代遗留的老问题,也不适用于惠及广大农村居民。

四、中国土地权益的性质与归属

世界上绝大多数国家尤其是西方发达国家的土地大都是属于私人所有的,都会给它的所有者带来地租收入。而中国的土地不是属于私人所有。这是新中国的社会主义运动的成果。现行的《中华人民共和国宪法》第九条规定:“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源,都属于国家所有,即全民所有;由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。”第十条规定:“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于集体所有;宅基地和自留地、自留山,也属于集体所有。国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”①既然中国所有的自然资源和土地,不是国家所有就是集体所有,那么这些自然资源和土地的权益自然也应当为国家所有或相应的集体所有。

同时,既然国家所有即全民所有,而集体所有显然也是构成集体的民众所共有,那么,所有这些自然资源和土地的权益就应当为民众所享有。但是,中国民众恰恰没有享有到这些自然资源和土地的权益。以城市为例。目前一些城市房价过快上涨已经成为市场调控的重点。而恩格斯在谈到房屋在整个使用寿命期间的出租使其“原先的成本价格得到了5倍或10倍的补偿”时指出,“这全靠地租的加价;在像伦敦这样的地方,这对谁都不是什么秘密。在伦敦,土地所有者和房屋所有者大半是两个人。租金的这种大幅度的加价,发生在迅速发展的城市中,而决不是发生在建筑用地的地租几乎始终不变的乡下。大家知道,扣除地租的上涨部分以外,房主每年收入的房租平均不超出所投资本(包括利润在内)的7%,并且还得从中开销修缮费等等。”

②这也就是说,新房价格超过开发商用于建筑安装的资本或该资本在70年使用权期间的每年7%收入的折现部分(如果以银行利率为准的折现率为7%,则该值要略低于开发商所投建筑安装资本)的部分,应当属于土地的权益收入,这一部分是远高于房地产商所支付的地价的,即便算上房地产商支付地价款的银行借贷利息。而炒房者将房屋原样转售时与原房价的差额更是土地的权益收入。这两部分原本属于城市土地的权益收入都应当归城市土地的所有者即全民所有。但是,除了部分地价款被政府用于财政开支外,大部分土地权益收入都被少数人占有了。而政府占用全民所有的地价款也是不合理的。尽管政府财政支出是用于提供公共产品的,但是,这笔开支应当来源于税收。政府可以对全民所有的卖地收入征收税款,但不能直接占用归全民所有的卖地收入。

从政府对二手房交易所得征收20%的所得税来看,政府对于卖地收入的征税也应以20%为准,其余的80%应当归还全体民众。那么,怎么将这些中国特色社会主义的土地权益收入归还全体民众呢?一个最便捷的办法就是用于全体民众人人都会享有也都应当享有的养老社会保障和基本医疗保障。对于全体民众来说,这部分社会保障为非交费型社会保障。而最低生活保障和失业保障因为往往只涉及少部分人群,带有互助性质,应当以税费的名义征集所需费用。2009年城市卖地收入飙升,杭州、上海、北京夺前三强,分别卖地收入1200亿元、990多亿元和922.7亿元,而天津、广州和深圳的卖地收入都在百亿元以上,仅这六个城市的卖地收入就在4000亿元以上。③如果算上流失到开发商和炒房者手上的土地权益收入,全国城市一年内的土地权益收入,再加上一年内煤炭、石油等自然资源的权益收入,就可弥补社会养老保险资金的数万亿元缺口,而此后的土地权益收入则足以保障全国人民过上有尊严的带有共同富裕性质的小康生活。事实上,陕西省神木县仅凭当地煤炭资源开发的税收部分就足以实行全民免费医疗①,而且实实在在迈出了中国特色社会主义全面小康社会的第一步。

五、中国养老社会保障筹资模式的设计

自从1974年哈佛大学费尔德斯坦提出现收现付制可能会降低国民储蓄率的观点以来,西方学术界各个学派对现收现付制和基金积累制两种养老保险筹资模式的优劣都各执一词。

②中国在改革开放前,养老保险制度主要是统收统支下的、以企业为单位的现收现付制。由于当时的人口年龄结构年轻,同时这一模式得到计划经济体制的支持,所以在当时是比较有效的。随着中国开始实行市场经济,人口年龄结构逐步趋于老龄化,社会保障问题开始引起关注。1991年,中国政府颁布了《国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定》,开始着手改革养老保险制度;十四届三中全会进一步明确提出,要建立一个企业职工社会养老保险统筹和个人账户相结合的制度。一般来说,我国真正的城镇养老保险改革始于1998年。基本历程为:19841993年,尝试建立统筹式的养老金模式;19931997年,探索统账结合式养老金模式;1997年国务院发布《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》,将中国的基本养老保险制度分为两部分:社会统筹和个人账户。社会统筹采取现收现付制,个人账户实行基金积累制。此后,经过东北三省的试点改革等一系列过程,把统账结合的模式进行了进一步的完善,到2005年已经形成了具有“中国特色”的统账结合的养老保险模式。在养老金体系实际运作中,由于个人账户存在巨大的“空账”,使统账结合的目标模式并未真正建立起来,现收现付的因素依然占据了绝大多数。因此,不少学者认为,我国目前的养老保险筹资模式从实质上说还是现收现付制。③在社会保障资金的筹集上,大多数西方发达国家采取三方出资(即由政府、企业、个人共同负担)的模式建立社会保障基金。但是,西方发达国家将社会保险税分为保险人自付和雇主给付两个部分,从筹资上来讲纯属多此一举,其目的主要是方便雇主对雇员的控制以及雇主逃避给付责任。“工人应交付的税金始终不断地包括进劳动力生产费用之中,因而要由资本家一并偿付。”④如果工人不用纳税,那么在资本家支付给他的工资中也会少掉用于纳税的那一部分。实际上,在资本主义社会里,工人只是名义上的纳税人,真正的纳税人是资本家,所以西方发达国家才强调政府要为纳税人服务。

目前中国社会保障费用的缴纳也分企业缴纳和个人缴纳。但是,由于职工个人对于企业缴纳部分的知情权不够,企业也常常以经营困难和亏损等理由少交或不交应当由企业缴纳部分,从而侵犯了职工权益,带来了许多纠纷。因此,中国的社会保障费用的交费部分应当完全改为个人缴纳,原来应由企业缴纳的部分必须作为工资的一部分发给企业职工。这一点可以通过提高最低工资标准和工资指导线来做到。为减少征管成本,个人所缴纳的社会保障费用应当以社会保险税的形式由税收部门在征收个人所得税时一并收取。凡适龄就业人员,即使个人应纳所得税额为零,也要按缴纳个人所得税的程序缴纳社会保险税。

六、中国养老社会保障账户管理模式设计

在养老社会保障账户管理模式上,西方发达国家采用或正在采用的模式主要有:

1)现收现付的统筹账户模式。此模式将尚未退休的雇员缴纳的社会保障费用统一管理用于支付退休者的社会保障开支。因此,该模式有效运行的条件是人口结构相对年轻化、代际赡养系数稳定且平衡。

2)完全积累的个人账户模式。该模式的典型特征是:个人的养老金完全来自其个人账户的积累,个人账户的资产属于个人,并享有利息。这种模式实际上是政府强制下的个人储蓄,缺乏社会成员间的横向互助互济功能。

3)现收现付的个人账户模式。该模式是第一种模式转变为第二种模式时的过渡模式,其与第二种模式的区别在于:第二种模式中的个人账户是实的,账户资金用于投资运营;而该模式中的个人账户是空的,个人对账户没有直接的产权,只拥有对未来养老金的索取权,其账户资金被用于发放当前退休者的养老金,个人账户的作用仅仅是计发待遇的手段。①而中国目前采用的是现收现付的统账结合模式。该模式的特点是:保留社会统筹账户,以实现社会成员之间的共济性;同时引入个人账户,该账户的资产属于个人,但账户是空的,其资金被用于发放当前退休者的养老金,个人账户的作用只是计发待遇的手段。1997年全国统一基本养老保险制度开始时显现的个人账户空账是140多亿元,此后空账规模迅速增加。

尽管目前有关部门已经开始着手做实个人账户,但每年做实个人账户的比例十分有限。我们认为,考虑到中国经济的发展不平衡,以及社会主义公有制度的优越性,中国养老社会保障要继续实行统账结合模式,非交费型的统筹账户现收现支,交费型的个人账户完全积累。具体设计如下:

1)建立城乡一体化的社会保障体系,为全国所有适龄人口建立社会保障个人账户。

2)全国的土地权益收入(含自然资源权益收入)全部用于社会保障。该权益收入首先用于弥补个人账户的空账,然后全部用于统筹账户,全国城乡调剂使用。今后统筹账户的收入完全由土地权益收入组成,为非交费型社会保障部分。

3)将社保费改为社会保障税,全部由个人承担,并全部进入个人账户,完全积累,为交费型社会保障部分。对于农村居民,其地租性质的土地承包费纳入其个人账户,国家财政并可根据农民提供的农产品尤其是粮棉的产量由统筹账户拨付一定的款项进入其个人账户。这也是绕过WTO规则限制的一种农业补贴,增加中国农业的竞争力,保障国家的粮食安全。

4)为避免像西方国家曾经出现过的社会保障成为对私营企业和外资企业老板们补贴,无论社会保障基金是否充裕,都必须要求所有就业人员缴纳不低于当前社保费率的社会保险税,并使最低工资标准足以补偿劳动力价值。

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