专题突破:公共管理的由来

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  公共管理的由来

 

  1、20世纪70年代末公共管理兴起的背景

 

  信息化、全球化、民主化的发展;

 

  企业经营机制与市场活力的示范效应;

 

  公民自治与公民社会(NG0/NPO)的崛起;

 

  政府治理的三大危机:经济上的财政危机、组织管理上效能危机与政治上的信任危机。

 

  实践中对政府变革的需求:

 

  更少的税收、更多的服务;

 

  更少的官僚、更好的治理;

 

  更低的成本、更高的绩效;

 

  更少的管制、更多的服务;

 

  更少的支配、更多的自主。

 

  政府改革的回应:

 

  探索治理新模式:民主化、市场化、社会化、信息化、绩效化;

 

  政府内部的再造:实现内部取向转向战略、顾客、结果取向;

 

  善政向善治转变:独自打保龄到合作治理;

 

  角色与行为调整:更好地满足外部需求,以增加适应性。

 

  世界各国政府都在政府与社会关系、政府与市场关系、政府内部关系、政府组织管理机制等四个层面的一系列持续性的改革措施。尤其是政府内部组织原则的企业化和外部功能输出的社会化、市场化和竞争化,推动了传统公共行政模式向公共管理模式的转变。

 

  ——内容的视角

 

  市场模式;

 

  参与模式;

 

  解除规制模式;

 

  灵活模式。

 

  2、公共管理发展的理论支撑

 

  (1)公共政策理论:问题解决为导向

 

  (2)新公共行政理论:关注公平与公正

 

  (3)公共选择理论:经济人与政治市场分析

 

  (4)新公共管理理论:企业家政府、市场机制

 

  与私人部门治理的借鉴

 

  (5)治理理论:政府与社会、市场的合作治理

 

  (6)新公共服务理论:公民需求、参与和评价

 

  公共管理对传统政府模式的发展

 

  1、学科发展

 

  公共管理学对传统公共行政理论的继承与发展:

 

  1)研究范围的扩展;

 

  2)研究视角的转换;

 

  3)研究方法的更新;

 

  4)研究的政府功能与角色变化。

 

  2、实践的发展:同公共行政的继承与发展关系

 

  传统公共行政模式,产生于19世纪中期的政府改革运动。

 

  政务官与事务官加以区分的文官制度是现代公共行政产生的标志。

 

  传统公共行政模式具体五个突出特征:

 

  ——公务员保持政治中立,即价值中立和非政治化;

 

  ——政府部门内部实行层级制和规章制度式的管理;

 

  ——公务员终身职业和“社会契约”式的职业保障;

 

  ——制度化的公务员制度,并把公务员作为一个法人团体管理;

 

  ——提供标准化、无偏私的管理与服务。

 

  公共管理对公共行政的新发展:

 

  (1)政府行政进一步民主化:直接、大众、参与的民主

 

  不仅政治系统要求民主,行政系统也要求民主;政府不仅要对政治和法律负责,还要对社会公民直接负责,体现的是一种间接民主制和直接民主制的结合。公共参与成为当今政府的第一原则。

 

  有三个原因:

 

  代议制民主的局限;

 

  行政国家的扩张;

 

  行政的合法性来自社会参与基础上的认同,而不仅仅是法律。

 

  (2)公共管理社会化:社会的自我管理(自治理)

 

  ——相对于政府:非政府组织(NGO)

 

  ——相对于企业:非营利组织(NPO)

 

  ——学术上称为:第三部门、第三领域

 

  其基本特征:

 

  组织性;

 

  民间性;

 

  不以营利为宗旨;

 

  自治性;

 

  志愿性;

 

  不同程度的公益性。

 

  (3)公共服务的市场化

 

  1)公共服务市场化的涵义:

 

  一是破除政府对公共服务的垄断,“以私补公”;

 

  二将政府的决策和执行分开,即政府“掌舵”(通过决策实现公共服务的供给),而“划桨”(执行,即具体的生产、经营、管理)领域引进市场机制。将政府权威与市场交换的优势进行“杂交”,从而既满足公平要求,又能提高效能。

 

  2)公共服务市场化的运行模式

 

  政府规划或必要的投资减税(掌舵者、合同谈判者、合同监管者);

 

  竞争性市场化运作(通过合同竞标、特许经营、BOT、有偿承包经营、行政委托、市场融资、政府采购等方式负责生产与经营,包括公私在内的多元力量划桨);

 

  消费者自主选择(政府财政补贴的凭单制、特殊服务的用者付费、多个服务据点,以选择形成公共服务消费市场);

 

  通过公共管理社会化和公共服务市场化,政府职能的范围和实现形式发生了重大变化。

 

  (4)在政府与公共部门引入竞争机制:提高服务质量

 

  (5)组织管理的变革:外部取向的灵活化、绩效化、顾客导向

 

  政府内部进一步分权:在地方自治的基础上进一步分权;探索微观组织结构的扁平化、瘦小化、模块化、机动化、项目化、团队化;由注重法规、分工、过程、投入等内部取向,转向注重绩效和结果控制的外部取向,用绩效取代效率(3E):

 

  成本——投入——产出——效果;

 

  经济——效率——效益;

 

  经济要求两点:投入适度和成本观念。

 

  效率要求创新:体制、机制、行为与技术以及以结果为导向的组织设计。

 

  效益要求树立科学发展观与政绩观:建立外部为主的评价机制。

 

  引入企业管理技术与方法及风格:

 

  ——建立顾客导向的政府;

 

  ——明确政府的战略管理体系和目标管理体系;

 

  ——推广全面质量管理、标杆管理、绩效管理、

 

  ——人力资源、合同管理、绩效工资制、绩效预算制等。

 

  利用信息技术全面再造政府(BPR),建立整合一体化的电子政府运作模式;

 

  ——观念再造;

 

  ——职能体系和输出方式再造;

 

  ——组织结构再造;

 

  ——组织业务流程再造。

 

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